Dalam dunia kepemiluan di Indonesia, keberadaan lembaga penegak kode etik penyelenggara pemilu (baca juga; pilkada) bukanlah barang baru. Pada medio 2004 sampai 2009 telah dikenal lembaga penegak etik penyelenggara pemilu yang bernama Dewan Kehormatan Komisi Pemilihan Umum (DK-KPU) sebagai bagian dari Komisi Pemilihan Umum (KPU) dan bersifat ad-hoc.
========================
Oleh: M Rezky Habibi R
Mahasiswa Magister Hukum ULM
========================
Munculnya putusan Mahkamah Konstitusi (MK) No 11/PUU-VIII/2010 menjadi pemantik awal lahirnya lembaga penegak kode etik mandiri dan independen yang tidak lagi bersifat ad-hoc dan terpisah dengan KPU. Melalui UU No 15 Tahun 2011 dibentuk penegak kode etik sebagai tindak lanjut putusan MK yang melahirkan Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu (DKPP) sebagai institusi mandiri yang terpisah dari KPU dan bersifat permanen.
Kelahiran DKPP ini merupakan salah satu bukti Indonesia telah menerapkan electoral integrity dalam rangka mewujudkan penyelenggara pemilu yang mematuhi nilai-nilai moral dan etika. Hal demikian menegaskan tujuan pemilu tidak hanya untuk mewujudkan free and fair electoral, akan tetapi secara bersamaan guna mewujudkan electoral integrity sebagaimana pedoman demokrasi modern sekarang ini.
Berdasarkan Pasal 109 ayat (2) UU No 15 Tahun 2011, DKPP diamanatkan tugas mulia untuk menjaga integritas, kehormatan, kemandirian dan kredibilitas penyelenggara pemilu melalui kewenangan untuk memeriksa dan memutus pengaduan dan/atau laporan adanya dugaan pelanggaran kode etik yang dilakukan oleh penyelenggara pemilu. Dalam konteks kekinian, tugas mulia yang diamanatkan kepada DKPP diatur dalam Pasal 137 ayat (1) UU No 1 Tahun 2015 dan Pasal 155 ayat (2) UU No 7 Tahun 2017.
Berdasarkan data yang penulis himpun per-1 Januari 2019 sampai 10 Desember 2019, DKPP telah menerima 506 pengaduan dugaan pelanggaran kode etik penyelenggara pemilu (laporan kinerja DKPP 2019). Angka tersebut tentu bukan jumlah yang sedikit. Itu artinya jika diakumulasi dari awal kebedaraan DKPP yang mandiri dan bersifat permanen pada tahun 2012 sampai 2021, maka dapat dipastikan ada lebih 506 pengaduan yang telah diperiksa dan diputus DKPP atas dugaan pelanggaran etik.
Banyaknya produk putusan yang telah dihasilkan DKPP dapat dilihat dalam dua perspektif. Pertama, banyaknya aduan dan/atau laporan yang diterima merupakan wujud dari truat terhadap lembaga ini sebagai penegak kode etik. Kedua, banyaknya aduan dan/atau laporan yang diterima menunjukkan belum terwujudnya secara optimal prinsip electoral integrity di Indonesia.
Sekian banyak produk putusan yang telah dihasilkan tersebut, bukan berarti tanpa ada persoalan. Dalam catatan penulis paling tidak terdapat beberapa putusan yang menarik untuk dibahas, khususnya dalam pendekatan kedudukan DKPP sebagai satu kesatuan fungsi penyelenggaraan pemilu di samping KPU dan Bawaslu.
Beberapa contoh putusan DKPP tersebut adalah No 73/DKPP/PKE/II/2013, yang salah satu amarnya memutuskan memerintahkan KPU untuk memasukkan kembali Selviana Sofyan Hosenke dalam Daftar Calon Tetap (DCT). Putusan No 74/DKPP/PKE/II/2013 yang salah satu amarnya memutuskan memerintahkan KPU untuk melakukan peninjauan kembali secara cepat dan tepat terhadap prinsip dan etika dalam perlindungan hak konstitusional Khofifah Indar Parawansa sebagai calon peserta Pilkada Jawa Timur.
Putusan No 83 dan 84/DKPP/PKE/II/2013, yang salah satu amarnya memutuskan memerintahkan kepada KPU Provinsi Banten untuk memulihkan dan mengembalikan hak konstitusional bakal pasangan calon Arief R Wismansyah-Sachrudin dan bakal pasangan calon Ahmad Marju Kodri - Gatot Suprijanto untuk menjadi pasangan calon peserta Pilkada Walikota dan Wakil Walikota Tangerang 2013.
Jika dicermati putusan-putusan tersebut di atas, DKPP mencoba untuk keluar dari pakemnya sebagai penegak kode etik bagi penyelengara pemilu dan bertindak seolah sebagai positif legislator yang menciptakan norma hukum baru.
Ketiga putusan tersebut menunjukkan DKPP telah masuk ke ranah administrasi pilkada dan sengketa pilkada yang sebenarnya bukan kewenangan sebagai penegak kode etik, mengingat UU secara jelas memberikan kewenangan DKPP bagi penyelenggara pemilu yang terbukti melanggar kode etik untuk menjatuhkan sanksi berupa teguran tertulis, pemberhentian sementara, atau pemberhentian tetap. Sebagaimana asas yang dikenal dalam teori perundang-undangan bahwa norma hukum yang telah jelas tidak dapat ditafsirkan lain.
Dengan kata lain, UU tidak memberikan ruang untuk menafsirkan norma hukum dalam UU yang telah jelas bunyinya. Tentu saja putusan DKPP yang mencoba memulihkan hak-hak peserta pilkada sebagaimana putusan di atas adalah upaya untuk menafsirkan norma hukum yang telah jelas dan langgam DKPP yang mencoba menerobos batas-batas kewenangan yang telah diberikan oleh UU kepada DKPP. Hal serius yang dapat memunculkan sengketa kewenangan dalam tubuh penyelenggara pemilu itu sendiri.
Jika dipaksakan dengan dalil melakukan penemuan hukum, melalui amar putusan memulihkan hak-hak peserta pilkada sebagaimana di atas, pertanyaan yang muncul adalah dimana letak kekosongan hukum tersebut. Mengingat UU secara tegas membatasi jenis-jenis kategori yang dapat dijatuhkan DKPP bagi penyelenggara yang terbukti melanggar kode etik. Sebab, DKPP bukanlah lembaga peradilan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 24 UUD NRI 1945 yang memiliki kekuasaan yang merdeka untuk menegakkan hukum dan keadilan dengan cara melakukan penemuan hukum. Melainkan, DKPP adalah organ tata usaha negara sebagaimana diatur dalam Pasal 22E ayat 5 UUD NRI 1945.
Di samping putusan di atas, dalam Putusan No 317/PKE/DKPP/X/2019, yang salah satu amarnya memutuskan menjatuhkan sanksi pemberhentian tetap kepada salah satu anggota KPU. Jika dicermati putusan ini, terdapat dua isu krusial yang menarik untuk diketengahkan. Pertama, pada saat proses pemeriksaan pengadu telah mencabut aduannya, akan tetapi pemeriksaan tetap dilanjutkan oleh DKPP hingga terbitnya putusan. Kendati Pasal 19 Peraturan DKPP No 2 Tahun 2017 sebagai hukum acara DKPP membenarkan hal tersebut yang menyatakan “DKPP tidak terikat dengan pencabutan pengaduan dan/atau laporan” atau yang dalam hukum administrasi disebut kewenangan diskresi pejabat publik.
Akan tetapi jika dicermati pertimbangan Putusan No 317/PKE/DKPP/X/2019 tidak terdapat rasionalitas reasoning yang dikonstruksikan DKPP berdasarkan penalaran yang wajar secara kasuistis atas kasus aduan tersebut. Sehingga menjadi layak untuk dilanjutkan proses pemeriksaannya, tanpa membangun reasoning secara kasuistis dan kontekstual peristiwa yang diadukan, sehingga sampai pada kesimpulan aduan yang telah dicabut oleh pengadu tersebut penting untuk tetap dilanjutkan proses pemeriksaannya. Seolah-olah DKPP hanya meng-copypaste ketentuan Pasal 19 Peraturan DKPP No 2 Tahun 2017 dalam pertimbangan.
Kedua, pengambilan Putusan No 317/PKE/DKPP/X/2019 yang diputuskan dalam rapat pleno 4 anggota DKPP berdasarkan Keputusan Ketua DKPP No 04/SK/K.DKPP/SET-04/I/2020 tentang Rapat Pleno Pengambilan Keputusan. Hal tersebut bertentangan dengan ketentuan Pasal 36 ayat (2) Peraturan DKPP No 2 Tahun 2019, yang secara tegas menyatakan “Rapat Pleno Putusan dalam keadaan tertentu dihadiri paling sedikit 5 (lima) orang anggota DKPP”.
Tindakan DKPP yang mengesampingkan hukum acara sendiri tidaklah dapat dibenarkan secara hukum dengan menerbitkan keputusan. Mengingat secara filosofis, hukum acara bukan sekadar hukum yang mengatur tata cara menegakan aturan hukum materil. Hukum acara yangdirumuskan dalam peraturan yang mengikat secara umum merupakan perwujudan esensial hak para pencari keadilan untuk membela dan mempertahankan kepentingannya, serta sebagai rambu-rambu pembatas bagi DKPP untuk bertindak untuk dan atas nama hukum agar berkepastian hukum. Hal demikian sejalan dengan prinsip due process of law, hukum acara adalah salah satu komponen hukum hak asasi manusia, sesuatu yang tidak dapat disimpangi oleh suatu keputusan yang jangkauan keberlakuannya dapat diperdebatkan. Apakah hanya berlaku ke dalam atau keluar. Sehingga seharusnya perubahan hukum acara harus diatur dalam produk hukum yang sejenis dan/atau setidak-tidaknya setingkat sesuai asas lex superiorderogat legi inferior, bukan berdasarkan produk keputusan.
Sehingga telah tepat putusan PTUN Jakarta No 82/G/2020/PTUN-JKT yang menyatakan putusan DKPP bertentangan dengan peraturan perundang-undangan dan membatalkan keputusan Presiden tentang pemberhentian anggota KPU sebagai tindaklanjut putusan DKPP. Hemat penulis, pasca putusan PTUN yang membatalkan putusan DKPP tersebut menarik untuk mengetengahkan pertanyaan, bagaimana jika dikemudian hari anggota KPU tersebut kembali diadukan atas dugaan pelanggaran kode etik. Apakah DKPP akan memeriksa aduan tersebut ataukah tetap pada konsistensi dengan sifat final dan mengikat Putusan No 317/PKE/DKPP/X/2019? Pada titik inilah menimbuka kondisi dilematis bagi DKPP kedepan.
Terakhir adalah putusan DKPP No 178 dan 179/PKE/DKPP/XI/2020 yang salah satu amarnya memutuskan menjatuhkan sanksi peringatan keras kepada salah satu anggota Bawaslu Provinsi Kalimantan Selatan. Jika dicermati, hal menarik dari putusan ini terletak pada salah satu pertimbangan putusan yang mempertimbangkan ketidaksesuaian kajian dugaan pelanggaran. Padahal idealnya sebagai penegak kode etik, DKPP memeriksa pada batasan penanganan pelanggaran yang dilaksanakan oleh teradu. Apakah sudah sesuai prosedur penanganan pelanggaran yang diatur dalam Peraturan Bawaslu No 8 Tahun 2020 atau sebaliknya.
Pada titik inilah DKPP mencoba menerobos batas per-UU-an, seakan-akan DKPP bertindak seolah judex juris sebagai upaya hukum banding yang memeriksa atas keberatan terhadap keputusan Bawaslu Provinsi Kalimantan Selatan dalam melaksanakan proses penanganan pelanggaran. Sadar atau tanpa disadari, justru mengaburkan kewenangan DKPP itu sendiri. Apakah sebagai penegak etik atau penegak hukum? Padahal UU secara tegas menugaskan DKPP untuk menegakkan kode etik (perilaku) penyelenggara pemilu.
Berkenaan hal tersebut, menjadi pekerjaan rumah pembentuk UU mengatur ruang kosong dalam UU. Sehingga tidak hanya putusan TSM tentang politik uang Bawaslu tingkat provinsi dan kabupaten atau kota yang dapat dilakukan upaya hukum banding dengan metode keberatan ke Bawaslu, akan tetapi juga terhadap keputusan Bawaslu tingkat provinsi dan kabupaten atau kota atas penanganan dugaan pelanggaran baik pidana dan/atau administrasi (secara umum) juga semestinya diberikan ruang banding berupa keberatan ke Bawaslu.
Beberapa gelindingan roda lepas putusan DKPP yang menerobos batasan kewenangan yang telah diberikan oleh per-UU-an yang penulis uraikan di atas merupakan permasalahan serius yang apabila dibiarkan secara tidak langsung akan berimplikasi kepada terganggunya upaya untuk mewujudkan prinsip electoral integrity dari ide awal dibentuknya DKPP yang mandiri dan bersifat permanen. (*)
Editor : izak-Indra Zakaria